Gruppo Maggioli – Riforma appalti pubblici UE: novità della bozza

La Commissione europea presenterà il 9 settembre la bozza dell’European Public Procurement Act: un testo di circa 144 articoli destinato, nei piani della Commissione, a sostituire integralmente le tre direttive che attualmente disciplinano la materia — la direttiva 2014/23/UE sulle concessioni, la direttiva 2014/24/UE sui settori ordinari e la direttiva 2014/25/UE sui settori speciali.

La portata potenziale della riforma merita attenzione, perché la scelta dello strumento giuridico — un regolamento anziché una direttiva — costituisce di per sé una discontinuità di rilievo sistemico. Un regolamento è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, senza necessità di un atto nazionale di recepimento: ciò significa che, al di sopra delle soglie di rilevanza europea, il testo elaborato a Bruxelles diverrebbe la fonte immediatamente vincolante, relegando i codici nazionali — compreso quello italiano, riscritto due volte negli ultimi vent’anni e recentemente modificato da un decreto correttivo — al ruolo di disciplina complementare, applicabile essenzialmente agli affidamenti sotto soglia e agli aspetti organizzativi non soggetti ad armonizzazione (il responsabile unico del progetto, le fasi di progettazione e di esecuzione e le regole del contenzioso).

Le linee portanti della bozza

Al di là della forma giuridica, la bozza circolata anticipa contenuti sostanziali che, se confermati, inciderebbero profondamente sull’attuale architettura della materia.

Semplificazione procedurale

Il documento propone di ridurre l’attuale gamma delle procedure di aggiudicazione, individuando come modello standard la cosiddetta procedura aperta con negoziazione: qualsiasi operatore economico interessato potrebbe presentare un’offerta, mentre la stazione appaltante avrebbe la facoltà — da dichiarare fin dall’inizio nei documenti di gara, specificando quali elementi siano negoziabili e quali no — di negoziare determinati aspetti dell’offerta, anche attraverso fasi successive che riducano progressivamente il numero dei concorrenti, nel rispetto della parità di trattamento e della riservatezza.

Accesso al mercato per le PMI e i nuovi operatori

Un obiettivo dichiarato della riforma è facilitare la partecipazione delle piccole e medie imprese, delle start-up e degli operatori privi di una precedente esperienza specifica nel settore degli appalti pubblici. Nella procedura aperta con negoziazione, l’utilizzo dei criteri di selezione diverrebbe facoltativo e, ove previsti, questi dovrebbero essere proporzionati alla complessità del contratto; salvo eccezioni giustificate, non potrebbe più essere richiesta un’esperienza pregressa necessariamente maturata nel settore pubblico e il fatturato minimo richiesto non dovrebbe, di regola, superare il 50% del valore stimato del contratto. 

Rafforzamento della componente qualitativa

La bozza mirerebbe a rendere obbligatoria, negli affidamenti basati sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, una componente qualitativa con un peso minimo del 30% (elevato al 50% per i contratti ad alta intensità di manodopera), riservando l’utilizzo del solo prezzo o costo ai casi in cui la qualità sia già adeguatamente garantita da specifiche tecniche o da stringenti clausole prestazionali. 

Sostenibilità e preferenza europea

Tra gli elementi politicamente più sensibili figurano i requisiti di efficienza energetica per l’acquisto di beni e forniture, la possibile contabilizzazione delle emissioni e degli altri costi ambientali lungo l’intero ciclo di vita del prodotto e l’introduzione di meccanismi di preferenza per i prodotti europei e per catene di approvvigionamento sicure — in linea di continuità con l’Industrial Accelerator Act, proposto nel marzo 2026, che già introduce criteri europei per alcuni settori industriali strategici (acciaio, cemento, alluminio, tecnologie a basse emissioni). Alle stazioni appaltanti sarebbe inoltre riconosciuta la facoltà di escludere dalle gare gli operatori economici di paesi terzi che non garantiscano un accesso reciproco ai rispettivi mercati pubblici. 

Digitalizzazione e banche dati

La proposta prevede un servizio elettronico europeo per la verifica delle cause di esclusione, dei requisiti e dell’origine degli operatori economici, attraverso un profilo digitale d’impresa interoperabile collegato alle banche dati nazionali, applicando il principio once-only (non chiedere mai due volte dati già disponibili alla pubblica amministrazione). Ciascuno Stato membro sarebbe inoltre tenuto a istituire un proprio spazio nazionale dei dati sugli appalti, collegato a uno European Public Procurement Data Space, per monitorare la concorrenza, l’accesso delle PMI, la sostenibilità, la sicurezza degli approvvigionamenti e i rischi di frode e corruzione. 

BIM e soglie

Sul versante della digitalizzazione della progettazione, la bozza renderebbe obbligatorio l’uso del Building Information Modelling nell’esecuzione dei contratti di lavori pubblici di importo pari o superiore a 25 milioni di euro — una soglia significativamente più elevata rispetto ai 2 milioni di euro attualmente previsti dalla normativa italiana, con il paradossale rischio di un arretramento in un processo di digitalizzazione già avviato nell’ordinamento italiano.

Delega alla Commissione

Un aspetto che ha già sollevato preoccupazioni nei negoziati preliminari riguarda l’ampiezza della delega che la bozza attribuirebbe alla Commissione europea, abilitata, mediante propri atti, a rivedere le soglie, imporre requisiti ambientali per categorie di prodotti, modificare la soglia di obbligatorietà del BIM e rendere vincolante la preferenza europea — un meccanismo che concentrerebbe a livello esecutivo scelte di rilevante impatto industriale e commerciale. 

Implicazioni per l’ordinamento italiano

Per l’Italia, l’eventuale adozione del regolamento avrebbe conseguenze di vasta portata. Il Codice dei contratti pubblici del 2023 perderebbe, sopra soglia, la propria funzione regolatoria primaria: un regolamento europeo non viene recepito, né può essere «migliorato» o integrato dal legislatore nazionale, che conserverebbe competenza soltanto sugli aspetti non armonizzati. Si tratta di una prospettiva che, secondo le prime letture, non raccoglie ancora un consenso unanime in seno al Consiglio, con un gruppo di almeno diciotto Stati membri che avrebbe espresso cautela rispetto all’impostazione della bozza — segnale che i negoziati destinati ad aprirsi con la presentazione ufficiale del testo, prevista per settembre 2026, saranno tutt’altro che scontati.

In ogni caso, resta un dato di fondo: la scelta di Bruxelles di intervenire con un regolamento anziché con una direttiva segnala una spinta senza precedenti verso un’applicazione uniforme nella storia del diritto europeo degli appalti pubblici e impone a tutti i soggetti del settore — amministrazioni, imprese e professionisti — di seguire da vicino un iter legislativo che, nonostante gli attuali margini di incertezza, sembra destinato a ridisegnare profondamente l’architettura normativa della materia negli anni a venire. (*)

(*) Per ulteriori approfondimenti, si veda la fonte indicata nell’articolo originale: https://www.appaltiecontratti.it/new-eu-regulation/