Il bilancio sociale della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo

Il bilancio sociale della Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo

di Antonello Ardituro

Sommario: 1. Il bilancio sociale come espressione di buona prassi organizzativa degli uffici giudiziari – 2. La prefazione del Procuratore nazionale antimafia ed antiterrorismo – 3. La nota metodologica dell’Università Federico II – 4. La struttura del bilancio sociale della DNA. 

1. Il bilancio sociale come espressione di buona prassi organizzativa degli uffici giudiziari.

Il 6 dicembre 2024 il Procuratore nazionale Giovanni Melillo ha presentato il bilancio sociale della Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo, riferito al periodo dal 1° luglio 2022 al 30 giugno 2024.

Per la prima volta, dai tempi della sua istituzione, la DNA pubblica un documento che consente di conoscere, con poche descrizioni e molti numeri, un ufficio requirente unico nell’ordinamento giudiziario italiano, che continua ad essere oggetto di interesse ed aspirazione emulativa in numerosi ordinamenti stranieri.

La visionaria intuizione del 1991 di Giovanni Falcone, magistrato a cui è dedicata la sala riunioni della sede di via Giulia a Roma, luogo ideale e fisico ove si realizza la funzione di impulso e coordinamento investigativo declinata dall’art. 371-bis c.p.p., costituisce un modello avanzato e moderno, che la lettura delle pagine del bilancio sociale restituisce in forma immediata e comprensibile tanto agli operatori del diritto, quanto ai cittadini, a cui il documento si rivolge quale strumento di responsabilità, trasparenza e, con termine appropriato, accountability.  

Il bilancio di responsabilità sociale è considerato una brassi organizzativa, già oggetto del progetto PON 2007-2013 del Ministero della Giustizia, ed individuato come uno dei trentatré modelli di buone prassi dal Consiglio Superiore della Magistratura.

Invero, per una corretta applicazione metodologica, le fonti di riferimento più immediate cui far riferimento sono il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 17 febbraio 2006, contenente la “Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche”, ed il documento che definisce lo standard di rendicontazione sociale nel settore pubblico elaborato nel 2005 dall’Associazione nazionale per la ricerca scientifica sul Bilancio Sociale (cd. GBS).

La direttiva del Ministro della Funzione pubblica delinea un percorso, con indicazioni e linee guida che possono, assumendo i dovuti accorgimenti, orientare agevolmente il processo di redazione del bilancio sociale di un ufficio giudiziario.

Particolarmente significativo risulta il riferimento ad alcuni elementi che caratterizzano il bilancio sociale: la volontarietà; la resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali prodotti; l’individuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori d’interesse; la necessità di una nota metodologica, con la quale si chiariscono finalità e contenuti del documento e si fornisce ogni altra informazione utile a contestualizzarne la funzione; il coinvolgimento della struttura di governo ed organizzativa, con la costituzione uno specifico gruppo di coordinamento che presiede le fasi del processo; l’integrazione strutturale del processo di realizzazione del bilancio sociale con le attività di programmazione e controllo, in quanto utile al loro miglioramento.

Allo stesso modo, lo standard di rendicontazione sociale nel settore pubblico del gruppo di studio GBS indica le finalità del bilancio sociale, che deve concorrere a: promuovere e migliorare il processo interattivo di comunicazione non auto-referenziale; esporre gli obiettivi di miglioramento ed innovazione; fornire agli organi di governo elementi per la definizione delle strategie e contribuire allo sviluppo della responsabilità sociale; fornire a tutti gli stakeholder un quadro complessivo delle performance economiche e sociali al fine di consentire loro di formarsi un giudizio motivato sul comportamento dell’organizzazione. È consigliata una relazione sociale, che “deve consentire alle diverse categorie di stakeholder la valutazione dei risultati raggiunti nel perseguimento della propria missione, e la valutazione degli impatti generati sul territorio e sul benessere della collettività di riferimento. Deve inoltre consentire la valutazione del processo di rendicontazione, relativamente all’affidabilità, alla rilevanza ed all’attendibilità delle informazioni fornite, alla coerenza dei criteri di selezione e di rappresentazione dei risultati e alla partecipazione di soggetti esterni alla valutazione dei risultati medesimi”.

Il bilancio sociale della Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo è stato redatto nell’ambito di tali indicazioni, attraverso un metodo di lavoro che ha visto un ampio coinvolgimento di personale di magistratura, amministrativo e di polizia giudiziaria ed il contributo di numerose articolazioni dell’ufficio, e si popone di essere uno stabile strumento di accountability, finalizzato altresì a costituire occasione di riflessione interna per la programmazione, l’organizzazione e l’attuazione di un governo trasparente ed ampiamente partecipato della mission dell’ufficio, costituita dalle funzioni di impulso e coordinamento investigativo del Procuratore nazionale.

La prefazione del Procuratore nazionale spiega in poche righe il senso dell’iniziativa, lo spirito ad essa sottesa e la funzione del bilancio sociale della DNA:

L’idea del bilancio sociale muove dalla consapevolezza che la trasparenza dell’organizzazione e la conoscenza delle prassi di un ufficio giudiziario sono elementi essenziali della partecipazione democratica all’amministrazione della giustizia. La diffusione di informazioni qualificate e verificabili sulle attività degli uffici giudiziari partecipa significativamente alla preservazione della fiducia dei cittadini nello Stato. Dunque, l’informazione pubblica su una struttura così delicata e complessa quale la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo è alla base dell’affidamento sociale nel corretto ed efficace esercizio delle sue funzioni e nella trasparenza dell’organizzazione giudiziaria complessivamente interessata dalla sua azione. Come ovvio, i dati le informazioni suscettivi di pubblicazione non possono attenere ai contenuti dell’attività della DNA riferiti a materie oggetto di segreto investigativo.

Il lavoro contiene però informazioni, dati, rappresentazioni grafiche e brevi note esplicative che consentono tanto al cittadino che al lettore qualificato di comprendere meglio la funzione e le scelte della DNA nella promozione e nel coordinamento delle indagini in materia di criminalità organizzata, terrorismo e criminalità cibernetica, nel solco della formidabile idea di Giovanni Falcone.

Questa prima edizione riflette il lavoro svolto e i risultati conseguiti nel biennio dal 1° luglio 2022 al 30 giugno 2024 e mira a dar conto del processo di profonda riorganizzazione in atto, esponendo i risultati raggiunti e le modalità di impiego delle risorse, non solo rifuggendo da ogni rappresentazione enfatica e autocelebrativa, ma facendo emergere, col metodo della rappresentazione per numeri, le perduranti criticità e le difficoltà non superate. Con la presentazione e diffusione di questa edizione, l’esperienza di lavoro del biennio si offre a divenire oggetto ed insieme strumento di una discussione aperta fra gli operatori della giustizia e pubblica con i cittadini.

3. La nota metodologica dell’Università Federico II.

La lettura della nota metodologica, interamente redatta dall’Università, consente di apprezzare ulteriormente i “motivi di fondo della rendicontazione sociale” e “lo standard adottato ed il processo di rendicontazione”, che si riportano l’uno di seguito all’altro:

Secondo dati del Ministero della Giustizia, riferiti al periodo 2015-2022, solo 46 Procure della Repubblica su 140 (33%) e 28 Tribunali su 140 (20%) hanno realizzato un’iniziativa di rendicontazione sociale. Negli Uffici di secondo grado le percentuali sono del 41% per le Corti d’Appello (12 su 29) e del 45% (13 su 29) per le Procure Generali. A ciò deve aggiungersi che si tratta non di rado di esperienze spot, non continuative, quasi mai inserite nella struttura e nei sistemi aziendali degli Uffici giudiziari. Il presente bilancio sociale rappresenta l’esito di un processo e, ancor prima, di una maturata consapevolezza della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, di dare conto della propria attività in modo da riflettere una immagine di Ufficio meno enigmatica e maggiormente fedele alla effettività del quotidiano operato nel contrasto ai più articolati fenomeni di criminalità organizzata, terrorismo e cybercrime. Si tratta anche di un esercizio di introspezione che sembra il naturale coronamento di un più ampio processo di ristrutturazione organizzativa, avviato, in una chiave di semplificazione e innovazione, con l’insediamento del nuovo Procuratore nazionale.

Con questa iniziativa, la DNA intende sia aprirsi alla cittadinanza sia collocarsi lungo il sentiero dello sviluppo sostenibile tracciato dall’Agenda ONU 2030, da un lato ricercando forme innovative di coinvolgimento dei principali interlocutori e dall’altro inscrivendo il complesso agire investigati- vo in una cornice più larga di obiettivi e targets di sostenibilità. In riferimento all’imperativo della sostenibilità, è interessante notare che il presente bilancio contempli sia l’azione di intima riflessione della DNA circa il proprio operato (come l’Ufficio si vede al cospetto dello “specchio della sostenibilità” rappresentato dall’Agenda ONU 2030: Parte Quarta, Paragrafo 4.3) sia come la sua azione – sempre in termini di obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs) – è vista dagli stakeholders (Parte Quinta, Paragrafi 5.3 e 5.4).

Sebbene non soggetta all’obbligo di rendicontare socialmente, la DNA ha scelto, pertanto, volontariamente di predisporre il presente bilancio, certificando il punto di inizio di un processo di accountability che si appresta a divenire parte integrante della sua cultura organizzativa.

—– Questo bilancio sociale, il primo nella storia della Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, si riferisce al periodo 1° luglio 2022 – 30 giugno 2024 ed è stato redatto considerando la Direttiva Baccini della Presidenza del Consiglio dei ministri del 2006 e lo standard GBS (2013) per la rendicontazione sociale nel settore pubblico, con i dovuti adattamenti in funzione della specifica realtà. La redazione del documento ha visto, in forza di apposita Convenzione Quadro, il contributo dell’Università degli Studi Napoli “Federico II” che ha fornito soprattutto un supporto di ordine metodologico, oltre ad alcuni spunti di riflessione resi necessari dall’evoluzione del processo di reporting.

Al fine di permettere la comparabilità dei dati, è stata condotta – ove possibile – un’analisi per semestri (il secondo semestre del 2022, i due del 2023 e il primo semestre del 2024). Il bilancio sociale è stato sottoposto ad un esame critico da parte di soggetto terzo indipendente. L’analisi è stata svolta secondo quanto indicato nella Nota di commento di esperto e studioso esterno al processo di rendicontazione, inclusa nel presente documento. La selezione degli aspetti da considerare e dei contenuti da rendicontare è stata effettuata attraverso un’attenta analisi delle tematiche rilevanti per la DNA.

Nel dettaglio, il processo di redazione del bilancio si è sviluppato nei seguenti step operativi:

•        fase di innesco: necessaria per creare commitment interno e delineare le caratteristiche essenziali del bilancio sociale. In questa prima fase si è costituito il gruppo responsabile della rendicontazione che ha, sin da subito, definito un piano di azione da seguire;

•        fase di engagement: rivolta all’individuazione degli stakeholders, secondo criteri di priorità, e alla strutturazione di un dialogo promosso con gli strumenti dell’intervista e del questionario;

•        fase di definizione: relativa alla selezione delle tematiche rilevanti e alla loro rendicontazione;

•        fase di elaborazione: finalizzata alla raccolta dei dati e alla loro elaborazione statistica e di rappresentazione grafico-tabellare;

•        fase di composizione del report: stesura del documento di bilancio, seguita da una discussione prodromica alla sua approvazione.

… Le fonti da cui sono tratti i dati e le informazioni oggetto di elaborazione sono principalmente interne alla DNA. Quando si è fatto affidamento a fonti esterne, è stato puntualmente segnalato.

4. La struttura del bilancio sociale della DNA

Il bilancio sociale è strutturato in cinque parti, per complessivi 16 capitoli.

La Parte Prima inquadra il contesto di riferimento e offre alcuni fondamentali connotati identitari dell’Ufficio; ricorda le origini e l’evoluzione del sistema di contrasto alla criminalità organizzata e l’evoluzione del quadro normativo, con l’introduzione delle nuove competenze in materia di terrorismo (d.l. n. 7 del 18 febbraio 2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 43 del 17 aprile 2015) e criminalità cibernetica (d.l. n.105 del 2023, convertito con modificazioni dalla legge n. 137 del 9 ottobre 2023, a cui la successiva legge n. 90 del 28 giugno 2024 ha esteso l’applicabilità di gran parte delle regole processuali proprie dei procedimenti per delitti di mafia e di terrorismo).

Pone l’accento sul ruolo centrale della Banca Dati, prevista dall’art. 117-bis comma 2-bis c.p.p., intesa come il motore dell’attività di coordinamento investigativo della DNA e delle Procure Distrettuali e della quale il 5 febbraio 2023 è stato sottoscritto dal Procuratore nazionale e dai Procuratori distrettuali il primo Regolamento unitario; cita il fondamentale progetto in corso di complessiva reingegnerizzazione della Banca dati, elaborato grazie ad un gruppo di lavoro che ha coinvolto, oltre ai competenti uffici del Ministero della Giustizia, esperti della Banca d’Italia, del Consorzio interuniversitario nazionale per l’informatica (CINI), dell’Università Federico II, e finanziato, in ragione del suo rilievo strategico nel contesto della sicurezza nazionale, con fondi europei nella disponibilità del Ministero dell’Interno.

Approfondisce, poi, le innovazioni organizzative e tecnologiche, per dar conto del profondo processo di rinnovamento operato ed in corso, “in corrispondenza ad obiettive istanze di rafforzamento delle relazioni collaborative con le Procure distrettuali e della stessa effettività delle sue attribuzioni processuali e al programmatico ripudio di ogni visione sovraordinata e autoreferenziale del ruolo del coordinamento investigativo nazionale”. Un intero capitolo è dedicato alla Sicurezza e funzionalità tecnologica, nel quale sono presentati i progetti di innovazione messi in atto anche a seguito delle verifiche eseguite nel quadro dell’ispezione straordinaria richiesta dal Procuratore nazionale nel luglio 2022, e volti a perseguire un’azione di consolidamento infrastrutturale dei sistemi informativi, nonché un’azione di costante monitoraggio dei flussi di dati e informazioni rilevanti per garantire la loro sicurezza e l’integrità, nonché la correttezza e la trasparenza delle attività di raccolta ed elaborazione.

La Parte Seconda presenta i profili organizzativi e le risorse (umane, finanziarie e tecnologiche) dell’Ufficio, descrivendone l’articolazione in sezioni (Cosa nostra, Camorra, ‘Ndrangheta, Mafie pugliesi, Nuove mafie, Terrorismo), servizi (Cooperazione internazionale, Segnalazione operazioni finanziarie sospette, Ordinamento penitenziario collaboratori e testimoni di giustizia, Misure di prevenzione, Risorse tecnologiche flussi e sicurezza), e numerosi gruppi di lavoro, sia interni all’Ufficio che, declinando il metodo di lavoro condiviso con le Procure Distrettuali, anche in ambito organizzativo, attraverso l’attuazione di gruppi di lavoro congiunti. Illustra la complessa struttura amministrativa, essa stessa oggetto di profonda revisione per effetto della costante collaborazione fra Procuratore nazionale e Dirigente Amministrativo, e descrive numericamente le risorse a disposizione.

La Parte Terza compendia i principali dati rappresentativi dell’azione svolta dalla Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo, fra cui quelli relativi alle attività di impulso e coordinamento investigativo, come le riunioni di coordinamento e le missioni di collegamento presso le Procure Distrettuali; le informazioni relative ai detenuti in regime di 41-bis legge ordinamento penitenziario, ai collaboratori di giustizia, ed al trattamento delle procedure per i benefici premiali dei detenuti per delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis e comma 3-quater, c.p.p. (art. 4-bis o.p.); i dati relativi alle attività di contrasto patrimoniale, fra cui in particolare i flussi relativi alla gestione delle segnalazioni finanziarie di operazioni sospette, il cui servizio è stato radicalmente riorganizzato; le informazioni sulle numerose e qualificate attività di cooperazione internazionale.

La pubblicazione del numero dei procedimenti iscritti nel periodo di riferimento per i delitti di cui agli artt. 416 -bis c.p., 74 dpr 309/90, 270 c.p., 270-bis c.p., 600 c.p., 601 c.p., 602 c.p., consente di avere immediata percezione del grande lavoro compiuto dalle Procure Distrettuali e della costante necessità di assicurare l’effettività del coordinamento investigativo della DNA, in settori criminali fisiologicamente esondanti dagli angusti limiti delle competenze territoriali interne e finanche nazionali.

La Parte Quarta si sforza di dare contezza di alcune performance realizzative dell’Ufficio in chiave sociale, ambientale, culturale e di sostenibilità. Non irrilevante il processo di ristrutturazione edilizia della sede e di ammodernamento degli impianti energetici, in corso grazie alle risorse del PNRR, e quello di incisiva e progressiva dematerializzazione dei fascicoli e delle partiche ammnistrative, attraverso l’adozione di un protocollo informatico e la digitalizzazione dei documenti.

Sotto il profilo culturale si descrive il recupero della parte artistica della sede, in particolare attraverso il restauro della Loggia sita al primo piano e dedicata a Pier Luigi Vigna, il restauro delle arcate rinascimentali e delle superfici in marmo, il richiamo alle opere di altissimo valore storico-artistico nazionale, messe a disposizione dal Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale e dalla Direzione Generale dei Musei del Ministero della cultura.

La Parte Quinta, a cura dell’Università degli studi di Napoli Federico II, contempla gli esiti del processo di mappatura degli stakeholders, interni ed esterni, le cui aspettative e percezioni sono state stimolate attraverso la realizzazione e somministrazione di un questionario. Si tratta di un doveroso coinvolgimento della comunità interna ed esterna all’ufficio che restituisce interessanti ed utili spunti di riflessione.

In Appendice è riportata una “Nota di commento al bilancio sociale”, a cura della Prof.ssa Lara Tarquinio, Ordinario di Economia Aziendale – Università degli Studi “Gabriele d’Annunzio”, Presidente del Comitato Scientifico del GBS, professionista estranea al lavoro svolto, che riflette sulle caratteristiche del documento pubblicato e non manca di esprimere alcune raccomandazioni e suggerimenti di sviluppo futuro del bilancio sociale della Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo.

Il bilancio sociale della DNA è stato curato da un gruppo di lavoro, composto da magistrati, personale amministrativo e di polizia giudiziaria coordinato, oltre che dal Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo Giovanni Melillo, dall’autore di questo articolo Antonio Ardituro, collaboratore del PNA nelle attività dell’Ufficio Risorse tecnologiche, flussi e statistica, dalla dirigente amministrativa Marta Costantino, dal prof. Paolo Ricci, ordinario di Public Accountability dell’Università degli studi Federico II di Napoli, e dal dott. Pietro Pavone, Assegnista di Ricerca presso il Dipartimento di Scienze Politiche della medesima università.

Con delibera del 7 luglio 2016, il Consiglio Superiore della Magistratura pubblicò il primo manuale ricognitivo delle buone prassi degli uffici giudiziari; nel manuale, il Bilancio di responsabilità sociale è indicato come modello n. 4 della Macroarea n.1, nell’ambito della più generale categoria della governance collettiva.

L’Associazione nazionale per la ricerca scientifica sul Bilancio Sociale è stata istituita nell’ottobre del 2001 e dichiara la sua missione nello “sviluppo e diffusione della ricerca scientifica inerente al bilancio di sostenibilità e ai diversi aspetti attinenti alla sua rappresentazione”, rivolgendo, attraverso la partecipazione di accademici e professionisti, la sua azione verso il mondo delle imprese, della pubblica amministrazione e del terzo settore. Ha pubblicato un primo documento nel 2001, relativo allo standard GBS per la redazione del bilancio sociale delle imprese, poi aggiornato con la versione 2013, nel rispetto delle indicazioni assunte dalla commissione Europea per un modello di rendicontazione di responsabilità sociale per le imprese dell’UE. Nel 2005 ha pubblicato un documento sul bilancio sociale nel settore pubblico.

Ne indica la strada la stessa definizione proposta: Il bilancio sociale è definibile come il documento, da realizzare con cadenza periodica, nel quale l’amministrazione riferisce, a beneficio di tutti i suoi interlocutori privati e pubblici, le scelte operate, le attività svolte e i servizi resi, dando conto delle risorse a tal fine utilizzate, descrivendo i suoi processi decisionali ed operativi. … Il bilancio sociale serve a rendere conto ai cittadini in modo trasparente e chiaro di cosa fa l’amministrazione per loro. Rispetto al bilancio tradizionale, che riporta dati economico-finanziari difficilmente comprensibili dal cittadino, il bilancio sociale deve dunque rendere trasparenti e comprensibili le priorità e gli obiettivi dell’amministrazione, gli interventi realizzati e programmati, e i risultati raggiunti. 

Secondo la direttiva, il bilancio sociale, dopo una presentazione iniziale del documento ed una nota metodologica sul processo di rendicontazione, contiene informazioni relative ai seguenti ambiti: Valori di riferimento, visione e programma dell’amministrazione, con cui l’amministrazione esplicita la propria identità attraverso i valori, la missione e la visione che orientano la sua azione, chiarisce gli indirizzi che intende perseguire e le priorità di intervento; l’amministrazione rende conto del proprio operato nelle diverse aree di intervento e dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi dichiarati; risorse disponibili e utilizzate: l’amministrazione da conto delle risorse utilizzate, delle azioni poste in essere e dei risultati conseguiti con la loro gestione.

In particolare, ciò significa dare conto dell’identità e del sistema di valori e della loro declinazione nelle scelte, nei comportamenti gestionali nonché nei risultati e negli effetti, indicando lo scenario e il contesto di riferimento, il sistema di governance e l’assetto organizzativo; i principi e i valori di riferimento che ispirano la missione, gli obiettivi e i comportamenti; le strategie e le politiche. 

Si tratta di un metodo di lavoro, ulteriormente affinato e consolidato, già sperimentato in due edizioni del bilancio sociale della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli: le edizioni 2018-2019 e 2020-2021 pubblicate dall’allora Procuratore Melillo, con la medesima collaborazione dell’Università Federico II di Napoli.