Politica antifrode e finanziamenti UE: sviluppi futuri

Il tema del contrasto alla frode è da sempre stato oggetto di particolare attenzione nell’ambito della normativa europea. A questo proposito già il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), all’art. 325 “Lotta contro la frode”, affronta il “principio di assimilazione”, che impone agli Stati Membri di adottare, per la lotta contro le frodi che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, le stesse misure di cui normalmente si avvalgono per combattere le frodi che ledono i propri interessi finanziari nazionali e richiede il coordinamento dell’azione antifrode tra l’Unione europea e le Autorità nazionali.

In particolare, al Capo 6, l’articolo 325 del TFUE si dispone che “gli Stati membri e l’Unione combattono la frode e altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione mediante misure dissuasive e tali da permettere una protezione efficace, coordinando la loro azione e organizzando una cooperazione stretta e regolare tra le autorità competenti”.

Nell’ambito della gestione concorrente, ai sensi dell’articolo 63 del Regolamento (UE, Euratom) n. 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio (cd Regolamento finanziario), la responsabilità primaria per la prevenzione, l’individuazione e la rettifica di irregolarità e frodi è attribuita agli Stati membri, i quali devono realizzare solidi Sistemi di Gestione e Controllo, per garantire la sana gestione finanziaria, la trasparenza e la non discriminazione.

Per questo motivo per il ciclo di programmazione 2021-2027 si stabilisce che gli Stati membri assicurino la legittimità e regolarità delle spese incluse nei conti presentati alla Commissione e adottino tutte le azioni necessarie per prevenire, individuare, rettificare e segnalare le irregolarità, comprese le frodi. Tali azioni comprendono anche la raccolta di informazioni sui titolari effettivi dei destinatari dei finanziamenti dell’Unione[1].

La lotta alle frodi come disposizione comunitaria nel mondo dei fondi strutturali europei era anche presente nella programmazione 2014-2020 che già richiedeva agli Stati membri di prevedere nei loro sistemi di gestione e controllo misure di “prevenzione, rilevamento e correzione di irregolarità, comprese le frodi e il recupero di importi indebitamente versati” .

A questo fine furono elaborate dal gruppo di esperti della Commissione Europea (EGESIF) delle Linee guida nel 2014 sulla “Valutazione del rischio di frode e misure antifrode efficaci e proporzionate”[2] e con le quali si raccomandava alle Autorità di Gestione, ossia i soggetti responsabili dei programmi di spesa delle politiche di coesione, di adottare un “approccio proattivo, strutturato e mirato nella gestione dei rischi di frode”, richiamando il sistema informativo ARACHNE quale strumento messo a disposizione degli Stati Membri in grado di supportare le attività di verifica volte all’individuazione dei progetti/beneficiari/contratti/contraenti potenzialmente più esposti a rischi di frode ma anche utile per verificare i conflitti di interesse e le irregolarità.

Il sistema ARACHNE è oggi pienamente attivo ed utilizzato da diversi Stati Membri[3], compresa l’Italia che lo ha sperimentato in modo centralizzato già a partire dalla Programmazione 2014-2020. ARACHNE è alimentato da fonti dati esterne, quali banche dati mondiali (Orbis e Lexis Nexis World compliance), sistemi informativi della Commissione Europea (VIES e Infoeuro) e da fonti dati interne (in Italia dalla banca dati IGRUE e ReGiS).

Le politiche antifrode nel PNRR

Al quadro descritto già vigente per gli strumenti a gestione concorrente come i fondi strutturali, si è allineato il PNRR, nonostante lo stesso non sia un programma di spesa, ma di risultato[4] e soprattutto non sia un programma a gestione concorrente come i fondi strutturali ma a gestione diretta[5].

In base alle disposizioni vigenti[6], per garantire la tutela degli interessi finanziari dell’Unione è necessario che gli Stati membri assicurino, durante l’attuazione dei Piani nazionali di ripresa e resilienza “la presenza di un sistema di controllo interno efficace ed efficiente volto a prevenire, individuare e correggere le frodi, la corruzione e i conflitti di interesse, nonché a recuperare gli importi indebitamente versati o non correttamente utilizzati”.

In questo contesto, il “sistema antifrode” definito per il PNRR, che trova la sua fonte nel decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, integra le iniziative e gli adempimenti che ciascuna Amministrazione già pone in essere in esecuzione di quanto previsto dalla normativa nazionale e dai regolamenti interni, con ulteriori misure e/o azioni che devono essere attuate per fornire adeguate garanzie a tutela del corretto utilizzo delle risorse finanziarie del bilancio UE.

Il quadro è descritto ampiamente all’interno della “Strategia generale antifrode per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”[7] adottata dalla Ragioneria Generale dello Stato a dicembre 2023.

Nello specifico, per l’attuazione della politica antifrode, relativamente all’individuazione e gestione dei fenomeni e possibili comportamenti anomali o illeciti che potrebbero manifestarsi in ogni fase di attuazione del Piano e dei processi/attività che caratterizzano il ciclo vita di ogni singolo progetto, in linea con la modalità organizzativa di governance multilivello del PNRR è stata prevista l’istituzione di:

• una “Rete dei referenti antifrode” , che assume un ruolo di indirizzo per tutte le Amministrazioni coinvolte nell’attuazione di tale comune strategia antifrode, fornendo indicazioni, elaborando linee guida ed eventuali strumenti operativi utili per l’intero ciclo della lotta alla frode: dalla fase di prevenzione e individuazione, a quelle di verifica, indagine e accertamento, fino all’attivazione della fase correttiva;
• “Gruppi operativi per l’autovalutazione del rischio frode” (GARF) all’interno delle Amministrazioni centrali titolari di Interventi PNRR , a cui è demandata l’attività di effettuare l’autovalutazione del rischio frode nell’ambito del PNRR attraverso l’utilizzo del “Tool Fraud Risk Assessment”, elaborato in base alle indicazioni di cui alla nota EGESIF_14-0021-00 del 16/06/2014 citata per i fondi strutturali europei e definire misure antifrode efficaci e proporzionate ai rischi individuati, garantendone l’attuazione da parte di tutti i soggetti coinvolti.

Si tratta di misure che le Amministrazioni centrali titolari di Misure del PNRR devono proceduralizzare all’interno dei propri Sistemi di Gestione e Controllo e dei relativi manuali e strumenti operativi, prevedendo tutti gli opportuni adattamenti in funzione della specificità e complessità degli interventi da realizzare in termini di procedure di attivazione e di natura giuridica dei soggetti coinvolti.

Dal punto di vista informatico, come strumento di supporto sia nei processi di valutazione del rischio sia nelle fasi di verifiche preliminare sul conflitto di interesse e doppio finanziamento, sono diversi gli strumenti a supporto, a partire da ARACHNE, attivato in toto anche per il PNRR, ma anche la Piattaforma Nazionale Integrata Antifrode (PIAF-IT)[8], Open coesione[9], Opencup[10], il Registro Nazionale aiuti di stato (RNA)[11] ed interrogazioni specifiche su banche dati disponibili nazionali.

Gli sviluppi futuri

Il futuro delle politiche di sviluppo UE, non solo coesione, ma anche fondi diretti, non è stato mai così incerto. Quello su cui si concentra il dibattito questa volta non è legato all’opportunità di avvio di un nuovo ciclo di programmazione da nessuno messo in dubbio ma sui meccanismi di gestione e attuazione dei nuovi strumenti finanziari.

Il PNRR, con processi di rendicontazione a risultato, ha segnato decisamente un punto di rottura, ne è comprova il nuovo Fondo sociale per il clima (social climate fund – SCF)[12] per consentire agli Stati membri la realizzazione di interventi a beneficio di gruppi vulnerabili affinché questi siano in grado di affrontare i cambiamenti connessi alla transizione verde, contribuendo così al raggiungimento di una transizione socialmente equa verso la neutralità climatica.

Per il nuovo SCF, l’Italia sarà destinataria di un contributo complessivo ancora non precisamente definito e che potrebbe essere superiore a 8,5 miliardi di euro compreso il cofinanziamento nazionale. Per l’utilizzo delle risorse si dovrà presentare nel corso del 2025 un Piano sociale nazionale per il clima che sarà approvato con Decisione della Commissione Europea (non è prevista, a differenza dal PNRR, l’approvazione con Decisione di esecuzione del Consiglio).

Il Piano sociale nazionale per il clima specularmente al PNRR, è un programma di risultato, ossia le rate, sono pagate dalla Commissione Europea (non è previsto a differenza del PNRR un previo parere del Comitato Economico Finanziario) successivamente al conseguimento soddisfacente dei pertinenti milestone e target individuati in relazione all’attuazione del Piano.

Ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, l’articolo 21 del Regolamento SCF prevede, inoltre, delle puntuali procedure di rendicontazione, monitoraggio e controllo molto similari a quanto accade per il PNRR, ossia attività per natura particolarmente intense e precise responsabilità di verifica non strettamente di riporto alle competenze settoriali in materia energetica. Lo stesso articolo, in via del tutto speculare all’articolo 22 del Regolamento RRF sopra descritto, stabilisce che nell’attuare i Piani, gli Stati membri, in qualità di beneficiari dei fondi, adottino tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione per verificare la conformità al diritto dell’Unione e nazionale applicabile “in particolare per quanto riguarda la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, della corruzione e dei conflitti di interessi”.

Inoltre, nelle discussioni sulla futura politica di coesione dell’Unione Europea per il periodo 2028-2034, si sta considerando l’adozione di strumenti simili al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Questo approccio mira a migliorare l’efficienza e l’efficacia nella gestione dei fondi europei ma l’intenzione sarà comunque quella di confermare la linea del rafforzamento delle politiche antifrode ed anticorruzione.

C’è inoltre da dire che il dibattito europeo sul futuro della gestione dei fondi è oggi fortemente influenzato dal nuovo scenario geopolitico. Le crisi internazionali, infatti, potrebbero determinare un maggiore orientamento alla trasparenza e alla verifica puntuale dei risultati, aumentando la necessità di controlli mirati ed efficaci.

Conclusioni

La complessità e la frammentazione che caratterizzano attualmente il sistema dei controlli antifrode nei fondi europei e nel PNRR rendono urgente e probabilmente ineludibile una riflessione strutturale e sistemica a livello nazionale. Diventa fondamentale avviare un percorso verso una maggiore standardizzazione delle procedure di controllo, inclusa la definizione di regole certe e univoche sull’ammissibilità della spesa, riducendo duplicazioni e sovrapposizioni, e rafforzando unitariamente la capacità amministrativa delle strutture coinvolte.

In quest’ottica, l’integrazione delle politiche di coesione nel quadro regolamentare nazionale attraverso strumenti già esistenti, come il Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)[13], potrebbe favorire una significativa razionalizzazione degli interventi, superando l’attuale separazione tra strumenti nazionali ed europei che spesso affrontano le medesime tematiche con approcci e linguaggi differenti.

La creazione di centri di competenza nazionali, auspicabilmente settoriali e dotati di una robusta copertura normativa rappresenterebbe una soluzione efficace per garantire un controllo amministrativo integrato e coerente, eliminando definitivamente la tradizionale distinzione tra controlli “ordinari” e “aggiuntivi”. Tale evoluzione consentirebbe inoltre di valorizzare e ottimizzare strumenti innovativi, come l’intelligenza artificiale, rendendo la gestione delle risorse più efficiente, tempestiva e sicura, a tutela degli interessi finanziari nazionali ed europei.

Con la sensibile crescita esponenziale dei dati disponibili, l’affinamento delle tecniche di analisi, sostenute dal progresso tecnologico, devono essere considerate un’enorme opportunità di semplificazione. Questi strumenti di intelligenza artificiale facilitano enormemente le attività di individuazione e gestione dei rischi, alleggerendo il carico di controlli continui e spesso eccessivi basati esclusivamente sull’importo elevato delle risorse piuttosto che su una reale valutazione del rischio effettivo. Pertinenti su questa tematica e di assoluta utilità sono inoltre gli algoritmi predittivi che possono aiutare a prevedere quali progetti hanno maggiori probabilità di complessità o irregolarità, migliorando il lavoro di pianificazione e controllo.

Si pone inoltre il tema della flessibilità degli indicatori di rischio che devono adattarsi costantemente all’evoluzione delle tecniche di frode. Questa flessibilità deve essere modulata anche rispetto alla tipologia degli strumenti finanziari, evitando l’eccessiva semplificazione derivante dall’uso di indicatori univoci: strumenti nazionali e comunitari differiscono significativamente per finalità, modalità attuative e destinatari. Di conseguenza, è necessario sviluppare indicatori di rischio differenziati e specifici in base alla natura dell’investimento: non è infatti possibile paragonare crediti di imposta e sovvenzioni individuali con finanziamenti a grandi imprese, essendo spesso molto differenti i relativi profili di rischio.

Sul tema esistono già tante esperienze già sperimentate e contributi possono venire da studi avviati sul tema anche da enti di ricerca e Università, importante quindi anche lo scambio delle buone pratiche e la massimizzazione di tutti i contributi.

Infine, è evidente che il futuro delle politiche pubbliche, come già visto, sarà dominato da strumenti orientati alla performance, come già accade con il PNRR. Pertanto, diventerà sempre più importante sviluppare, accanto al tradizionale monitoraggio della spesa, indicatori di rischio strutturati, affidabili e coerenti direttamente collegati ai risultati ottenuti. Questa evoluzione implica un significativo cambiamento culturale e organizzativo perché punta a valutare rigorosamente l’efficacia degli interventi e la loro capacità di generare impatti reali e duraturi.

[1] Cfr. articolo 69 del Regolamento (UE) n. 1060/2021

[2] Cfr. Nota orientativa EGESIF_14-0021-00 del 16/06/2014

[3] Circa 20 Stati Membri hanno integrato l’uso di ARACHNE nei propri sistemi di gestione e controllo dei fondi, altri come Germania, Svezia, Finlandia, Danimarca, Polonia, Grecia, Cipro preferiscono affidarsi a strumenti nazionali equivalenti. In prospettiva futura, la Commissione europea propone di rendere obbligatorio l’uso di ARACHNE a partire dal prossimo periodo di programmazione (post-2027) per garantire un’adozione uniforme in tutti gli Stati membri.

[4] I trasferimenti da parte della Commissione Europea avvengono unicamente a seguito della verifica circa il soddisfacente conseguimento di un gruppo di milestone e target e non in base all’avanzamento della spesa certificata come accade per i Programmi di spesa

[5] Per un quadro più completo tra i controlli “ordinari” ed “aggiuntivi UE cfr. Giorgio Centurelli, I controlli nazionali e comunitari sui programmi e progetti e l’esperienza del PNRR, in “Rivista giuridica del Mezzogiorno, Trimestrale della Svimez” 3-4/2024, pp. 611-643, doi: 10.1444/116013

[6] Cfr. articolo 22 del Regolamento UE 2021/241

[7] Cfr. Strategia generale antifrode per l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza   

[8] Progetto finanziato nell’ambito del Programma HERCULE III, gestito dall’Ufficio Europeo Antifrode-OLAF (bando: HERCULE-TA- AG-2019). Il PIAF-IT costituisce una piattaforma che interagisce e raccoglie dati da fonti esterne eterogenee a livello nazionale ed europeo e che restituisce specifiche “Schede informative” che, riaggregando le informazioni raccolte da singole persone fisiche o giuridiche, ciò consente di rendere la piattaforma una sorta di “anagrafe” dei beneficiari dei fondi UE.

[9] Open coesione

[10] Opencup

[11] Il Registro Nazionale aiuti di stato consente di verificare che le agevolazioni pubbliche siano concesse nel rispetto delle disposizioni previste dalla normativa comunitaria, specie al fine di evitare il cumulo dei benefici e, nel caso degli aiuti de minimis, il superamento del massimale di aiuto concedibile imposto dall’Unione europea

[12] Regolamento (UE) 2023/955 – “Regolamento SCF”