Il nodo dei controlli sulla dimora abituale del contribuente dopo la sentenza 209/2022 della Consulta

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La sentenza della Corte costituzionale n. 209/2022, nel riscrivere a 10 anni di distanza la definizione di abitazione principale ai fini del godimento dell’esenzione Imu, ha completamente rivoluzionato il modus operandi dei Comuni nella lotta a quei fenomeni elusivi legati alle residenze fittizie che avevano ed hanno l’unico scopo di non corrispondere il pagamento del tributo.

Non a caso le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con l’ordinanza n. 26776 del 15 ottobre 2024, hanno definito tale sentenza “un uragano gentile” proprio perché con un solo colpo di spugna sono stati spazzati via oltre 10 anni di copiosa Giurisprudenza che si era dibattuta e dimenata sulla effettiva e comprovata dimora abituale (per la residenza il dato era semplice e non lasciava dubbi) del nucleo familiare all’interno di un immobile: ebbene, dall’ottobre del 2022 in avanti bisognerà concentrarsi «soltanto» sul possessore dell’immobile al fine di verificare la presenza dei requisiti della residenza anagrafica e della dimora abituale.

La nuova definizione di abitazione principale ha minato alle fondamenta la motivazione su cui erano basati la stragrande maggioranza degli avvisi di accertamento emessi dai Comuni, ovvero la mancanza di residenza o dimora abituale, nell’immobile oggetto di tassazione, degli appartenenti il nucleo familiare.

Tuttavia, a fronte di una “pars destruens” apparsa sin da subito chiara ed inequivocabile, nonché applicabile anche ai procedimenti aperti davanti ai giudici tributari (ovvero eliminazione tout court di ogni sorta di automatismo e riferimento al nucleo familiare), la sentenza 209/2022, contrariamente a quanto a prima vista poteva apparire, non ha fornito una altrettanto convincente “pars costruens” lasciando molti dubbi su come i Comuni possono e debbono intervenire per contestare la dimora abituale del possessore dell’immobile.

L’intreccio tra norme civilistiche e norme tributarie

Da una attenta lettura della sentenza n. 209/2022, si possono evincere delle lacune normative che nemmeno l’intervento della Consulta è riuscita a colmare.

In primo luogo, la Corte costituzionale mette in evidenza «l’assenza, nella disciplina dell’Imu, di una specifica definizione di «nucleo familiare» a fronte di diversi riferimenti presenti – a vario titolo e oltre quelli civilistici – nell’ordinamento». Il riferimento è alla normativa Isee oppure all’Irpef, per le quali valgono regole ad hoc espressamente previste. Ed è proprio questa mancanza di riferimenti «ad hoc», unita al principio, condiviso dalla Corte medesima, secondo cui le agevolazioni tributarie vanno sempre interpretate restrittivamente, che ha portato la giurisprudenza di legittimità alle conclusioni della non applicazione del beneficio fiscale a nessuno degli immobili nel caso in cui i coniugi fossero residenti in Comuni diversi: ma queste conclusioni sono contrarie agli articoli 3, 31 e 53 della Costituzione, ragion per cui è necessario intervenire per eliminare il vulnus costituzionale che si è creato.

In sostanza la Corte rileva, da un lato, che è necessario applicare principi di natura civilistico/anagrafica, quale la definizione di nucleo familiare, in un contesto tributario; dall’altro, che questa trasposizione di principi da un settore del diritto ad un altro ha generato una situazione ritenuta incompatibile con i principi costituzionali di uguaglianza, tutela della famiglia e capacità contributiva.

Bisogna, tuttavia, rilevare che, sia pur cancellando il riferimento al nucleo familiare, rimane pur sempre il problema della mancanza di una norma specifica, all’interno della disciplina dell’Imu, che ci dica non più che cosa significa nucleo familiare ma, bensì, che cosa significa dimora abituale.

In secondo luogo, la Corte stessa rileva la necessità di chiarire che «le dichiarazioni di illegittimità costituzionale ora pronunciate valgono a rimuovere i vulnera agli articoli 3, 31 e 53 Cost. imputabili all’attuale disciplina dell’esenzione Imu con riguardo alle abitazioni principali, ma non determinano, in alcun modo, una situazione in cui le cosiddette “seconde case” delle coppie unite in matrimonio o in unione civile ne possano usufruire. Ove queste abbiano la stessa dimora abituale (e quindi principale) l’esenzione spetta una sola volta. Da questo punto di vista il venir meno di automatismi, ritenuti incompatibili con i suddetti parametri, responsabilizza i Comuni e le altre autorità preposte ad effettuare adeguati controlli al riguardo; controlli che, come si è visto, la legislazione vigente consente in termini senz’altro efficaci. E questi controlli si sostanziano principalmente, in base a quanto previsto dall’articolo 2, comma 10, lettera c), punto 2, del Dlgs n. 23 del 2011, nell’accesso ai dati relativi alla somministrazione di energia elettrica, di servizi idrici e del gas relativi agli immobili ubicati nel proprio territorio: da tali elementi si può riscontrare l’esistenza o meno di una dimora abituale.

Ed è proprio questa specifica possibilità di controllo, riconosciuta agli enti locali direttamente dalla Consulta, che apre la problematica, al momento irrisolta, del valore specifico da attribuire alla rilevazione dei consumi rispetto ad altri elementi che possono far desumere l’esistenza di una dimora abituale. In altri termini, si pone il problema della “efficacia probatoria” dell’unico strumento citato espressamente e ritenuto idoneo dalla sentenza n. 209/22 per giustificare l’eventuale mancanza della dimora abituale, a fronte di tutta una serie di altri indizi che fanno giungere a conclusioni diverse.

In sostanza, la mancanza di una definizione, in ambito tributario, di dimora abituale unita a possibili elementi che vanno in senso contrario alla mera rilevazione dei consumi, stanno generando parecchia confusione e molta aleatorietà/discrezionalità nelle scelte, prima ancora che dei giudici tributari, degli stessi Funzionari responsabili del Tributo.

L’efficacia probatoria della rilevazione dei consumi

Esempio tangibile di quanto sopra affermato lo possiamo costatare dal fatto che, a distanza di 14 giorni una dall’altra, si riscontrano due pronunce di due Corti di giustizia tributaria di secondo grado diametralmente opposte tra di loro: si tratta della decisione assunta dalla Corte di giustizia della Lombardia con la sentenza n. 432 del 10 febbraio 2025 e della Corte di giustizia della Toscana con la Sentenza n. 237 del 24 febbraio 2025.

Secondo il Giudice lombardo, la rilevazione di bassi o scarsi consumi delle utenze domestiche non porta automaticamente a riconoscere l’inesistenza della dimora abituale e con essa il disconoscimento del beneficio fiscale ben potendo il contribuente giustificare gli stessi con le proprie abitudini di vita, quali, ad esempio, rimanere nell’abitazione dei propri genitori oppure essere a casa solo nel fine settimana dopo aver terminato la propria attività di studio o lavorativa. I Giudici pongono anche l’accento sulla presunta mancanza dell’utenza relativa al gas che il contribuente ha giustificato col fatto che l’immobile condominiale era privo di impianto comune di distribuzione del gas avendo comunque l’acqua calda e il riscaldamento attraverso il sistema idrico condominiale mentre, per cucinare, utilizzava piani di cottura elettrica. Questi elementi sono stati ritenuti idonei, ai sensi dell’articolo 2697 del codice civile, a provare l’ininfluenza dei bassi consumi per il riconoscimento della dimora abituale e a far propendere la decisione a favore del contribuente: da parte sua l’ente locale non ha portato in giudizio altri indizi gravi, precisi e concordanti che potessero smentire le suddette affermazioni.

Secondo il Giudice toscano, invece, richiamando proprio le parole della Corte costituzionale sopra menzionate in merito ai controlli ritenuti doverosi per l’ente locale, ha affermato che la rilevazione dei bassi consumi del contribuente, ben al di sotto di quelli standard ( a tal proposito il Comune aveva riportato la stima Istat della Provincia di appartenenza) sono «compatibili forse con un utilizzo saltuario, ma non certo con quelli di una dimora abituale (tenendo conto che nell’immobile, vi risiedeva – anagraficamente – anche la madre della ricorrente): infatti, le utenze espongono consumi per meno di un terzo di quelli standard (rispetto a quelli elettrici) e meno di un quarto di quelli standard, (rispetto a quelli idrici), per come riportati dal Comune. Non sussiste, pertanto, il requisito della dimora abituale presso l’immobile oggetto d’imposizione, da parte della ricorrente, pur residente anagraficamente presso lo stesso immobile, in quanto attraverso i consumi rilevati dalle utenze elettriche e idriche, vi sono sufficienti indizi che la dimora presso l’immobile de quo fosse saltuaria e non continua, come invece richiesto per fruire dell’esenzione. L’appello va, quindi, rigettato».

In sostanza, per il Giudice lombardo, i bassi consumi sono “soltanto” una spia che possono far presumere una mancanza di dimora abituale, ma che possono essere ribaltati dal contribuente con argomentazioni molto personali e soggettive attinenti alla propria sfera di vita (addirittura lo stare presso i propri genitori che vivono nei pressi); a contrario, per il Giudice toscano, i bassi consumi, addirittura sotto la media provinciale, sono di per sé idonei a dimostrare un uso saltuario dell’immobile e a non giustificare la presenza di una dimora abituale.

Conclusioni

I due casi sopra riportati ci dimostrano quanto il tema della dimostrazione della dimora possa essere scivoloso e passibile di interpretazioni diverse e soggettive. Ma prima ancora che i casi giungano presso le Corti di giustizia, appare necessario che il Funzionario responsabile del tributo faccia una analisi attenta ed accurata della fattispecie, senza avere alcun preconcetto definito.

Sotto questo punto di vista, un validissimo aiuto può essere fornito proprio dalla necessità di esperire, in queste situazione, il contraddittorio preventivo ai sensi dell’articolo 6-bis della legge 212/2000. Di fatto, la rilevazione di consumi bassi “giustifica”, anche alla luce di quanto detto dalla Corte costituzionale, l’invio di uno schema di atto con cui l’ente invita il contribuente a fornire controprove e a “convincere” il Funzionario responsabile del tributo che, nonostante il rilievo contestato, esiste una dimora abituale presso quell’immobile.

Dopo l’analisi delle controdeduzioni (o dell’incontro tenuto presso la sede dell’ente) il Funzionario avrà una idea più chiara e completa della situazione e valuterà se procedere con l’invio dell’avviso di accertamento vero e proprio oppure con l’archiviazione. In ogni caso, tutti gli argomenti dovranno essere posti sul tavolo e valutati così da avere un quadro generico della situazione che, in caso di difformità di vedute tra Funzionario e contribuente, potrà avere un suo seguito nelle Corti di giustizia, ma col vantaggio di avere comunque valutato, preventivamente, ogni situazione che ha generato il convincimento dell’ente. Tuttavia, non si può non rilevare che l’oggetto del giudizio, sia in sede amministrativa che giurisdizionale, si presta a mutevoli sfaccettature dal momento che non esiste un criterio univoco di definizione di dimora abituale e che la stessa è basata tutta su mere ed esclusive prove indiziarie, la cui forza deve essere valutata caso per caso e con un tasso di discrezionalità (sia del Funzionario prima che del giudice poi) abbastanza elevato.

Per questo motivo è auspicabile che il Legislatore colmi questa lacuna normativa andando a definire (se non proprio una definizione, per lo meno l’indicazione di elementi probatori più certi e consistenti), ai fini Imu, che cosa si debba intendere per dimora abituale.

(*) Docente Anutel

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