L’Italia verso il rilancio dell’energia nucleare “sostenibile” – Il Consiglio dei Ministri approva il Disegno di Legge Delega

A cura del Team Energy&Utilities di PwC TLS

Tra gli attenti lettori interessati al settore energetico è risaltata la notizia stampa della costituzione di una newco italiana per il nucleare di nuova generazione. La compagine societaria include alcune eccellenze nazionali: ENEL, Ansaldo Nucleare e Leonardo.

Per il nostro Paese non si tratta di una novità, ma di un rinnovato interesse che risale all’immediato dopoguerra, quando alcune delle principali aziende italiane sopravvissute al secondo conflitto mondiale (FIAT, Edison e Montecatini, tra altre) costituirono il “Centro informazioni studi ed esperienze (CISE)”, tra i cui progetti spiccava la realizzazione di un reattore nucleare. L’attività del CISE portò alla creazione di “CIRENE”, un prototipo di reattore a uranio, primo in Italia, che fu costruito a Latina.

Vi è un interesse nazionale strategico sull’argomento, confermato dal via libera dato il 28 febbraio u.s. dal Consiglio dei Ministri con l’approvazione, in esame preliminare, del disegno di legge recante “Delega al Governo in materia di energia nucleare sostenibile” (di seguito il “DDL”), con l’obiettivo di intervenire in maniera organica sulla produzione, sul territorio nazionale, di energia da fonte nucleare sostenibile e da fusione.

In particolare, il DDL prevede un Programma nazionale sul nucleare finalizzato a raggiungere gli obiettivi di neutralità carbonica entro il 2050, intervenendo contemporaneamente sulla produzione di idrogeno, sulla disattivazione e lo smantellamento degli impianti esistenti, sulla gestione dei rifiuti radioattivi e del combustibile nucleare esaurito, sulla ricerca, lo sviluppo e l’utilizzo dell’energia da fusione, nonché sulla riorganizzazione delle competenze e delle funzioni in materia, anche mediante il riordino della normativa vigente.

Gli obiettivi del DDL e le modalità di attuazione della delega

L’ambizioso obiettivo del DDL è quello di affiancare alle rinnovabili un nuovo strumento per il raggiungimento degli obiettivi di:

• decarbonizzazione;
• conseguimento della sicurezza e dell’indipendenza energetica del Paese;
• contenimento dei costi dei consumi energetici per i clienti finali domestici e non domestici.

Il ricorso al nucleare risulterebbe altresì coerente con la possibilità – già espressa dal Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC) – di coprire parzialmente (i.e. per una quota compresa tra l’11% e il 22%) la richiesta di energia mediante la produzione da fonte nucleare.

A tal riguardo, l’energia nucleare è stata inclusa tra le attività sostenibili previste dal Regolamento Tassonomia dell’UE (Reg. (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020, dal Reg. delegato (UE) 2022/1214 della Commissione europea, del 9 marzo 2022) a seguito di apposito studio[1]. La relazione illustrativa al DDL (di seguito la “Relazione Illustrativa”) sottolinea infatti che il parametro di sostenibilità ha “natura trivalente”, dovendo bilanciare tre componenti: economica, sociale ed ambientale. Pertanto, “una tecnologia energetica realmente sostenibile deve soddisfare pienamente la domanda industriale e sociale mediante la fornitura di energia a prezzi accessibili, tutelando il più possibile l’ambiente.”

In quest’ottica, il DDL prevede che il Governo adotti, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della delega (anziché ventiquattro come previsto nella prime bozze circolate), uno o più decreti legislativi recanti la disciplina organica per la produzione di energia da fonte nucleare sostenibile sul territorio nazionale, “anche mediante codificazione” secondo l’iter descritto all’art. 1 del DDL.

Più precisamente, spetterà al Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (“MASE”) proporre al Governo – di concerto con gli altri Ministeri coinvolti in relazione alle rispettive competenze, previa acquisizione, (i) dell’intesa della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nonché (ii) del parere del Consiglio di Stato – lo schema di decreto legislativo da sottoporre alle commissioni parlamentari competenti.

Secondo quanto previsto dal DDL, l’adozione dei predetti decreti legislativi potrà avvenire anche in presenza di pareri contrari delle medesime commissioni, a riprova della volontà del Governo di accelerare sulla tematica.

Le principali linee di intervento del DDL

Coerentemente con quanto previsto dall’articolo 2[2] del DDL e dall’annessa Relazione Illustrativa, le principali linee di intervento perseguite dal Governo possono essere così riassunte:

• Regolamentazione dell’intero ciclo di vita dell’energia nucleare

Il DDL prevede l’adozione di una disciplina organica e uniforme del sistema di produzione di energia da fonte nucleare, dalla fase di eventuale sperimentazione e progettazione, passando dall’autorizzazione degli impianti e il relativo esercizio, sino alla gestione, stoccaggio e smaltimento dei rifiuti radioattivi, oltre che lo smantellamento e la disattivazione dei siti esistenti sul territorio nazionale. Ciò deve avvenire nel rispetto degli standard di qualità e sicurezza garantiti e validati dagli organismi internazionali e sovranazionali, così da minimizzare l’impatto sociale e ambientale dell’effettivo ciclo di vita dell’energia nucleare.

• Sviluppo di tecnologie innovative per il superamento delle precedenti esperienze nucleari

Obiettivo del DDL è assicurare una netta “cesura” rispetto agli impianti di produzione di energia nucleare di c.d. “prima” e “seconda” generazione, destinati alla dismissione ove non ne sia possibile la riconversione. Dovranno pertanto essere utilizzate le più innovative tecnologie esistenti, incluse quelle modulari e avanzate (c.d. di “terza” e “quarta” generazione). Nello specifico, le soluzioni attuali e in corso di sviluppo offrono livelli elevatissimi di sicurezza intrinseca e, nel caso, ad esempio, dei piccoli reattori modulari (SMR), anche tempi di costruzione ridotti e maggiore flessibilità nella produzione energetica.

•  Istituzione di una Autorità amministrativa indipendente di controllo

Nell’ottica di una riorganizzazione delle competenze e delle funzioni, è prevista la soppressione degli organi e degli enti titolari di competenza in materia, anche al fine di valutare l’istituzione di un’Autorità amministrativa indipendente competente in materia di sicurezza nucleare, vigilanza e controllo. Tale obiettivo risulta coerente con i precisi obblighi di derivazione europea (a partire dalle direttive 2009/71/Euratom e 2011/70/Euratom).

• Coordinamento del nucleare con le altre fonti energetiche regolamentate

La politica energetica nucleare dovrà assicurare un dialogo e un coordinamento costante con le altre fonti di produzione energetica esistenti sul territorio nazionale, incluso il mercato elettrico regolamentato. In quest’ottica, considerate le caratteristiche dell’attuale mercato elettrico italiano, potranno essere definite modalità di sostegno alla produzione di energia da fonte nucleare, che affianchino la fondamentale iniziativa economica privata, in grado di valorizzare adeguatamente le caratteristiche e il ruolo di tali tecnologie all’interno del sistema elettrico nazionale.

• Previsione di un sistema di garanzie sull’intero ciclo di vita dell’energia nucleare

Il nucleare sostenibile dovrà essere accompagnato dalla previsione di garanzie, finanziarie e giuridiche, da parte dei promotori di progetti nucleari, per coprire i costi di costruzione, gestione e smantellamento degli impianti e per i rischi, anche a loro non direttamente imputabili, derivanti dall’attività nucleare.

• Formazione di personale specializzato in campo nucleare

Lo sviluppo dell’energia nucleare sostenibile dovrà passare da un importante investimento sulla formazione di tecnici, ricercatori, ingegneri e di altre figure professionali per lo sviluppo delle competenze necessarie alla filiera industriale e al settore nucleare.

La nuova politica energetica nucleare e i referendum abrogativi

Vale la pena ricordare come in passato il Paese si sia espresso, anche a seguito di referendum (precisamente, referendum abrogativo del 1987 e referendum abrogativo del 2011), in senso negativo rispetto all’utilizzo di energia nucleare.

Sul punto, la Relazione Illustrativa spiega la scelta del Governo di voler legiferare nuovamente in tale materia, coerentemente con quanto statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 199/2012. In particolare, nella Relazione Illustrativa è precisato che “Il nucleare sostenibile oggi rappresenta una delle fonti energetiche più sicure e pulite”, il che rende l’intervento normativo giuridicamente legittimo, considerato che, secondo la richiamata giurisprudenza costituzionale, l’intervento del legislatore non sarebbe consentito se, nel corso del tempo, non si fosse “determinato, successivamente all’abrogazione, alcun mutamento né del quadro politico, né delle circostanze di fatto”.

In tal senso, secondo la Relazione Illustrativa i più recenti eventi sul piano internazionale in ambito geopolitico, climatico, ambientale e socio-economico renderebbero necessaria l’adozione di misure che garantiscano, “anche sul piano della sicurezza energetica, la stabilità del benessere della popolazione e un adeguato sviluppo in tutti i Paesi membri dell’Unione”.

L’impatto sugli investimenti

Come confermato dalla Relazione Illustrativa, l’obiettivo della delega è intervenire in maniera organica sulla materia della produzione di energia da fonte nucleare sostenibile, che sembra destinata ad assumere un ruolo sempre più preponderante nella politica energetica nazionale.

Con l’approvazione del menzionato DDL, parrebbero oramai delinearsi tutti i presupposti per l’avvio concreto del nucleare italiano: fornire agli operatori “un quadro giuridico chiaro” sull’intero ciclo del settore, “idoneo ad attrarre investimenti privati e pubblici” (nelle parole della Relazione Illustrativa).

A dare il via a questa nuova fase di investimento saranno senz’altro i primari operatori del settore energetico, interessati a sviluppare le più innovative tecnologie nucleari in coerenza con il Programma definito dal Governo, alcuni dei quali dispongono già di un’elevata competenza nel settore, anche in considerazione dell’attività di ricerca e sperimentazione condotta nei più recenti anni.

A questo punto, l’obiettivo sembra chiaro: rilanciare l’energia nucleare in Italia per realizzare un processo di decarbonizzazione e sicurezza degli approvvigionamenti, nonché incentivare l’indipendenza energetica e la competitività nazionale, contribuendo al contempo a contenere i costi per i clienti finali domestici e non domestici attraverso, indica la Relazione Illustrativa, “un mix equilibrato di rinnovabili, nucleare e gas”.

[1] Relazione del Centro comune di ricerca: «Technical assessment of nuclear energy with respect to the ‘do no significant harm’ criteria of Regulation (EU) 2020/852».

[2]La disposizione elenca l’ambito oggettivo della delega:

a) la previsione di un Programma nazionale finalizzato allo sviluppo della produzione di energia da fonte nucleare sostenibile, che concorra alla strategia nazionale per il raggiungimento degli obiettivi di neutralità carbonica, a garantire al Paese la sicurezza e l’indipendenza energetica, a prevenire i rischi di interruzione della fornitura di energia e a contenere i costi della stessa;

b) la disciplina delle competenze per l’approvazione, l’attuazione e il monitoraggio del Programma nazionale di cui alla lettera a);

c) la previsione di adeguati strumenti informativi e formativi sul ruolo delle tecnologie nucleari al fine della decarbonizzazione;

d) l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni dell’Unione europea e agli accordi internazionali vincolanti per l’ordinamento interno;

e) la disciplina della disattivazione e dello smantellamento delle installazioni nucleari esistenti sul territorio nazionale al momento dell’entrata in vigore della presente legge che non siano destinate alla ricerca, nonché la disciplina della destinazione d’uso dei relativi siti, anche per le finalità di cui alle lettere f), g) e h);

f) la disciplina della sperimentazione, della localizzazione, della costruzione e dell’esercizio di nuovi impianti di produzione di energia da fonte nucleare sostenibile sul territorio nazionale, anche ai fini della produzione di idrogeno, e dei relativi sistemi di sicurezza e di radioprotezione;

g) la disciplina della sperimentazione, della localizzazione, della costruzione e dell’esercizio di impianti di fabbricazione e di riprocessamento del combustibile nucleare sul territorio nazionale e dei relativi sistemi di sicurezza e di radioprotezione;

h) la disciplina della sperimentazione, della localizzazione, della costruzione e dell’esercizio di impianti di stoccaggio temporaneo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, nonché di impianti di smaltimento definitivo dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, qualora non riprocessabile, riciclabile o riutilizzabile, e dei relativi sistemi di sicurezza e radioprotezione;

i) la disciplina della ricerca, dello sviluppo e dell’utilizzo dell’energia da fusione, anche per i profili regolatori;

l) le modalità di promozione delle attività di ricerca e sviluppo nel settore della fissione nucleare e dell’energia da fusione, anche mediante forme di incentivazione dei relativi investimenti;

m) la previsione di misure di promozione e valorizzazione dei territori interessati;

n) le modalità di formazione di tecnici, ricercatori, ingegneri e di altre figure professionali per lo sviluppo delle competenze necessarie alla filiera industriale e al settore nucleare;

o) il riordino della disciplina della sicurezza, della vigilanza e del controllo, attraverso il riordino o la soppressione degli organi e degli enti titolari di competenza in materia anche al fine di valutare l’istituzione di un’autorità amministrativa indipendente per la sicurezza nucleare;

p) la disciplina di un sistema di garanzie in relazione all’intero ciclo di vita degli impianti;

q) la disciplina delle eventuali modalità di sostegno alla realizzazione di impianti e alla produzione di energia da fonte nucleare sostenibile, coerentemente con il Programma nazionale di cui alla lettera a);

r) il coordinamento della disciplina della produzione di energia da fonte nucleare con le altre norme che regolano il mercato energetico.

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