Correttivo Appalti: novità normative e impatti sui subappalti

Introduzione

Il D. Lgs. n. 36/2023 ha introdotto significative novità nel panorama normativo degli appalti pubblici in Italia, seguendo il Regolamento 2021/241/UE.

Questo decreto rappresenta un passo importante per adeguare la legislazione nazionale alle richieste europee, rendendo le procedure di appalto più trasparenti ed efficienti.

Il Correttivo Appalti, introdotto con il D. Lgs. n. 56 del 2017 e successivamente aggiornato, ha avuto l’obiettivo di migliorare l’efficienza delle procedure di affidamento e gestione degli appalti, garantendo al contempo la trasparenza e la competitività del mercato.

In questo articolo, analizzeremo le principali novità apportate dal Correttivo Appalti, con un focus particolare sui subappalti, che rappresentano un aspetto cruciale nella gestione dei contratti pubblici.

Novità Normative del Correttivo Appalti

Il Correttivo Appalti ha introdotto diverse modifiche e chiarimenti riguardanti la disciplina degli appalti pubblici. Tra le principali novità, si segnalano:

– semplificazione delle procedure: il decreto mira a semplificare le procedure di gara, introducendo misure che riducono la burocrazia e accelerano i tempi di affidamento. Ad esempio, è stata ampliata la possibilità di utilizzo del criterio dell’affidamento diretto per contratti di importo contenuto;

– valorizzazione delle PMI: una delle finalità del Correttivo è la promozione della partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici. Sono state introdotte misure per facilitare l’accesso delle PMI, limitando i requisiti di capacità tecnica e finanziaria.

– rafforzamento della trasparenza: il Correttivo ha migliorato la trasparenza nelle procedure di appalto, prevedendo obblighi di pubblicazione delle informazioni relative agli esiti delle gare e alle attribuzioni dei contratti.

Focus sui Subappalti

Un aspetto di particolare rilevanza trattato dal Correttivo Appalti è quello dei subappalti, strumento essenziale per la gestione di contratti complessi e multidisciplinari. Il subappalto è il contratto con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto, con organizzazione di mezzi e rischi a carico del subappaltatore. Ci sono dei punti che però vanno sottolineati e chiariti, infatti:

– regole di ammissione e limitazioni: il Correttivo ha stabilito regole più chiare riguardanti l’ammissione di subappaltatori. In particolare, è richiesto che l’offerente indichi in fase di gara i subappaltatori previsti, specificando la parte del contratto oggetto di subappalto. Ciò garantisce maggiore trasparenza e consapevolezza da parte delle stazioni appaltanti;

– limitazioni percentuali: è stata introdotta una limitazione alla percentuale di subappalto consentito all’interno di un contratto. Questa misura mira a evitare forme di esternalizzazione eccessiva che possano compromettere la qualità dell’operato e la responsabilità del contraente principale;

– obbligo di comunicazione: il Correttivo impone al contraente principale di comunicare alla stazione appaltante eventuali variazioni dei subappaltatori rispetto a quanto dichiarato in fase di gara. Questa misura serve a garantire la tracciabilità e il monitoraggio continuo del processo di subappalto.

– rischio di responsabilità: infine, il Correttivo ha limitato le opportunità per il contraente principale di trasferire completamente i rischi e le responsabilità ai subappaltatori. Il contraente rimane infatti responsabile per l’adempimento delle obbligazioni, anche se le attività vengono svolte da un subappaltatore, rafforzando così la garanzia di qualità dell’opera o del servizio fornito.

Criticità e dubbi di legittimità

Il Correttivo Appalti 2023, sebbene introduttivo di importanti modifiche, ha suscitato dubbi di costituzionalità. Questi possono essere distinti in due categorie principali:

– dubbi travolgenti: mettono in discussione l’intero impianto normativo del correttivo. Un aspetto rilevante riguarda la procedura per l’emanazione del correttivo, predisposto direttamente dagli uffici ministeriali e non attraverso il consueto iter di elaborazione previsto per le normative di tale importanza. Questo approccio solleva interrogativi rispetto alla legittimità formale del processo, poiché non segue le indicazioni stabilite dalla legge delega. La legge delega richiede, infatti, l’adozione di procedure specifiche, volte a garantire un dibattito ampio e una condivisione delle scelte normative con tutti gli attori coinvolti. La mancanza di trasparenza e di confronto potrebbe compromettere la legittimità del correttivo stesso, esponendolo a possibili contestazioni dinanzi alla Corte Costituzionale.

– dubbi parziali (o settoriali): questi riguardano disposizioni normative specifiche e possono contestare dettagli che non rispettano i principi stabiliti dalla legge delega o altri principi normativi.

Uno dei principali dubbi travolgenti riguarda la procedura utilizzata per l’emanazione del correttivo. Diversamente dal Codice Appalti 2023, redatto dal Consiglio di Stato e approvato dal Consiglio dei Ministri, il correttivo è stato predisposto direttamente dagli uffici ministeriali e solo sottoposto al parere del giudice amministrativo. Questa discrepanza procedurale potrebbe violare quanto stabilito dalla legge delega, che prescrive l’adozione della “stessa procedura” utilizzata per il Codice originario. Il Consiglio di Stato[1] ha sottolineato nel suo parere che la mancata coerenza procedurale rappresenta un rischio rilevante per la legittimità formale del correttivo, potenzialmente soggetto a censura da parte della Corte Costituzionale.

Un altro aspetto critico riguarda il “cumulo alla rinfusa” nei Consorzi Stabili. Il correttivo prevede che, nei lavori, le consorziate esecutrici debbano possedere in proprio i requisiti di qualificazione, introducendo una deroga rispetto al principio secondo cui la qualificazione del consorzio è sufficiente. Questa modifica, sebbene giustificata come misura a tutela delle stazioni appaltanti, potrebbe essere considerata illegittima perché eccede i limiti della delega legislativa, che consente interventi correttivi solo per risolvere problematiche applicative.

Inoltre, la previsione introduce una disparità di trattamento tra il settore dei lavori e quelli dei servizi e delle forniture, dove il cumulo alla rinfusa continua ad applicarsi nella sua forma classica. Questa disparità solleva dubbi di legittimità costituzionale per violazione del principio di uguaglianza.

 L’Accordo di Collaborazione

L’introduzione dell’istituto dell’accordo di collaborazione rappresenta un’altra innovazione del correttivo. Sebbene il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti abbia giustificato tale previsione come una codificazione di prassi già consolidate, parte della dottrina contesta la legittimità di questa innovazione. Secondo i critici, i correttivi non dovrebbero apportare modifiche strutturali, ma solo risolvere problemi pratici.

L’accordo di collaborazione, previsto dal Correttivo Appalti, è uno strumento normativo introdotto per favorire la cooperazione tra diverse imprese che partecipano a un appalto pubblico. Questo strumento ha l’obiettivo di promuovere la partecipazione aggregata delle PMI nella competizione per gli appalti, rendendo più accessibile il loro coinvolgimento in progetti complessi e di grandi dimensioni.

L’accordo di collaborazione consente a più imprese di unirsi per formare un raggruppamento temporaneo, facilitando la presentazione di offerte congiunte per progetti specifici. Questo approccio è particolarmente utile per le PMI che potrebbero non avere le risorse necessarie per competere singolarmente. All’interno di un accordo di collaborazione, le parti coinvolte devono chiarire i rispettivi ruoli e responsabilità, specificando quali attività saranno svolte da ciascun membro del raggruppamento. Ciò contribuisce a garantire trasparenza e responsabilità nell’esecuzione del contratto. Inoltre, l’accordo può disciplinare il ricorso al subappalto, stabilendo modalità e condizioni per la suddivisione delle attività tra imprese e per la gestione dei rapporti contrattuali. La possibilità di collaborare consente alle PMI di affrontare progetti di maggiori dimensioni e complessità, migliorando le loro opportunità di aggiudicarsi contratti pubblici. L’accordo di collaborazione può fungere anche da strumento di mentoring e supporto tra imprese più grandi e più piccole. È essenziale che l’accordo rispetti le normative vigenti e garantisca tutte le pratiche siano in linea con il Codice degli appalti.

Conclusioni

In sintesi, il Correttivo Appalti 2023 si presenta come un intervento normativo complesso e controverso. I dubbi di costituzionalità sollevati sia dal Consiglio di Stato sia dalla dottrina evidenziano la necessità di un’attenta analisi da parte della Corte Costituzionale. Nel frattempo, le modifiche e le innovazioni apportate dal correttivo potrebbero avere notevoli implicazioni per la gestione degli appalti pubblici e per gli operatori economici coinvolti.

Resta cruciale monitorare gli sviluppi giurisprudenziali e legislativi in materia, poiché le decisioni future potrebbero ridefinire i confini applicativi delle norme introdotte, influenzando la stabilità e l’efficacia delle procedure di appalto in Italia. È quindi essenziale che le stazioni appaltanti e gli operatori del settore si adattino a questi cambiamenti, promuovendo una cultura di trasparenza, responsabilità e innovazione per un utilizzo proficuo delle risorse pubbliche.

[1] Il parere del Consiglio di Stato a cui ci si riferisce è il n. 1791 del 2023. In questo documento, il Consiglio di Stato ha evidenziato come la mancata coerenza procedurale nel contesto del Correttivo Appalti possa rappresentare un rischio significativo per la legittimità formale del decreto stesso, potenzialmente suscettibile di censura da parte della Corte Costituzionale. Questo tipo di osservazione è cruciale per mantenere la stabilità e la legalità delle normative, specialmente in un ambito complesso come quello degli appalti pubblici, dove anche piccole incongruenze possono avere impatti significativi.