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Il caso

Con sentenza resa dal T.A.R. per l’Emilia -Romagna, sede di Bologna, nell’anno 2020 si dichiarava inammissibile il ricorso proposto avverso il provvedimento del Comune con il quale – preso atto dello svolgimento di attività di lavorazione di inerti in assenza di idoneo titolo abilitativo, nonché in violazione del giudicato amministrativo formatosi in relazione alla sentenza sempre del T.A.R. n. 4553 del 2008 – aveva ordinato di cessare tali attività, di sgomberare l’area occupata e di procedere alle opere di ripristino dei luoghi.

Il Consiglio di Stato rigettava l’appello proposto avverso la sentenza resa in primo grado dal T.A.R. Secondo il giudice di secondo grado la precedente sentenza resa dal T.A.R. (n. 4553/2008) – lungi dall’entrare nel merito dell’accordo territoriale e della sua rilevanza al fine di dichiarare cessata fra le parti la materia del contendere – si era limitata a rilevare l’improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse delle società al ricorso. Ed invero, il giudice amministrativo non era entrato nel merito della controversia, ma si era limitato a rilevare l’improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse delle società al ricorso. Di conseguenza, l’ordinanza di dismissione dell’impianto e di sgombero dell’area, emessa dal Comune, costituisce atto meramente esecutivo del già esistente provvedimento di diniego di proroga all’attività estrattiva e, pertanto, contro di essa non erano proponibili le censure astrattamente addebitabili all’atto presupposto, attesa la formazione del giudicato di rigetto riveniente dalla sentenza n. 4453 del 2008. In conclusione, ritiene il Consiglio di Stato che non sussista alcun elemento, sul piano logico o testuale, che consenta di attribuire all’accordo territoriale del 2013 la valenza di titolo legittimante alla permanenza dell’impianto.

Avverso la sentenza del Consiglio di Stato è proposto ricorso per cassazione, sulla scorta di un unico motivo.

La Prima Presidente, avendo ravvisato l’inammissibilità dell’impugnazione per cassazione, proponeva la definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380-bis, c.p.c., con conseguente fissazione per la decisione in camera di consiglio.

Il Pubblico Ministero riteneva esistente un error in iudicando, stante la violazione del giudicato formatosi in relazione alla sentenza del T.A.R. n. 4553/2008.

Il Procuratore Generale chiedeva dichiararsi inammissibile il ricorso.

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La soluzione

La Suprema Corte ritiene che la mancata adesione alla proposta formulata dal Presidente poi accolta dal Collegio di legittimità configuri una responsabilità aggravata, trattandosi di un’ipotesi di abuso del processo che si iscrive nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale.

La decisione della Suprema Corte di cassazione a sezioni unite

La sentenza della Suprema Corte di Cassazione in commento ritiene il ricorso inammissibile.

Con un unico motivo di ricorso si denuncia la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, ai sensi dell’art. 360, co. 1, nn. 1 e 3, c.p.c.

A detta delle ricorrenti la motivazione della sentenza impugnata, che si limiterebbe ad una semplice adesione alla tesi dell’amministrazione comunale, comporta una sostanziale rimozione delle previsioni contenute nell’accordo territoriale del 2013, con conseguente sconfinamento nel merito amministrativo e contestuale superamento dei limiti esterni della giurisdizione.

Secondo i ricorrenti l’accordo territoriale stabilirebbe un percorso di dismissione concordato fra il Comune e le parti interessate, con misure alternative, idoneo a sovrapporsi ad un eventuale giudicato precedente. A ciò i ricorrenti aggiungono che è errato che la sentenza del Consiglio di Stato del 2014 avrebbe determinato il passaggio in giudicato di quella precedente pronunciata nel 2008, poiché non si tratta di declaratoria d’improcedibilità per vizi propri dell’atto d’appello.

Secondo la Suprema Corte di cassazione le pronunce del Consiglio di Stato sono escluse dal ricorso per cassazione per violazione di legge, così come le pronunce della Corte dei conti; poiché contro le stesse sono deducibili i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

La nomofilachia esercitata dalla Corte di cassazione, quale giudice del vizio di violazione di legge, non si estende al Consiglio di Stato, né alla Corte dei conti.

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Ed invero, il Consiglio di Stato e la Corte dei conti, in ragione delle specificità delle relative giurisdizioni, si distinguono dagli altri giudici speciali.

I motivi relativi alla giurisdizione – che consentono di adire la Corte di Cassazione anche avverso le pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti – si identificano con:

– le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, ravvisabile allorquando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sulle l’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale;

– le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando il giudice abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.

Si tratta pertanto di motivi che concernono il limite esterno della giurisdizione, ovvero la spettanza del potere decisionale.

Di conseguenza, il controllo esercitato dalla Corte di cassazione non può riguardare gli errores in iudicando o in procedendo, poiché l’esame del giudice di legittimità non si estende al controllo del cattivo esercizio della giurisdizione.

Secondo i giudici di legittimità qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme, ovvero qualsiasi vizio di attività processuale, ove incida sull’esito della decisione, può essere letto come lesione della pienezza della tutela giurisdizionale perché la tutela si realizza pienamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme e se esamina e valuta tutti i punti essenziali della controversia. Non per questo però ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale, assoggettabile al sindacato della Corte di cassazione: così facendo sarebbe del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione ed il sindacato della Corte di cassazione avrebbe una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario; tale conclusione non è corretta perché difforme dalle norme costituzionali e processuali.

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La Corte costituzionale, con sentenza 6/2018, ha sottolineato che le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti sono sottratte al controllo nomofilattico della Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dei rispettivi organi di vertice delle due giurisdizioni speciali. Ciò in quanto non risulta possibile adottare un concetto di giurisdizione in senso dinamico perché le ipotesi di error in indicando o in procedendo sarebbero ricondotte ai motivi inerenti alla giurisdizione, ponendosi così in contrasto con la disposizione costituzionale e con l’assetto pluralistico delle giurisdizioni.

I ricorrenti denunciano la violazione dei limiti esterni della disposizione, poiché la precedente sentenza del TAR n. 4453/2008 non ha valore di giudicato, cosicché permane il titolo legittimante l’impianto di frantumazione. Queste le argomentazioni formulate a sostegno della loro tesi:

(i) l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse non ha provocato il passaggio in giudicato della sentenza di primo grado, perché il Consiglio di Stato ha semplicemente accertato l’intervenuta cessazione della materia del contendere;

(ii) l’accordo territoriale del 2013 si sarebbe sovrapposto a qualsiasi precedente eventuale giudicato e la sentenza impugnata, rimuovendo completamente il predetto accordo, avrebbe sconfinato nel merito amministrativo. I ricorrenti precisano che l’accordo territoriale garantiva in ogni caso la possibilità di un percorso concordato di conservazione o dismissione con garanzie processuali e sostanziali.

Secondo la Corte di cassazione la denunciata errata interpretazione della sentenza del Consiglio di Stato non integra alcuna violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Ed invero, la precedente sentenza del giudice amministrativo di appello costituisce non una pronuncia in rito, destinata a lasciare la vicenda definitivamente disciplinata dalla sentenza del TAR del 2008 che impediva ogni attività in loco diversa da quella della riqualificazione dei luoghi, ma una pronuncia di merito, idonea a formare il giudicato sostanziale e dunque anche a condizionare il precedente pronunciato. L’interpretazione del giudicato esterno riguarda la correttezza dell’esercizio del potere giurisdizionale del giudice amministrativo; si tratta pertanto di una violazione della legge commessa da quest’ultimo, sicché estranea al controllo ed al superamento dei limiti esterni della giurisdizione, con conseguente inammissibilità del relativo motivo.

Il giudice di legittimità al contempo ritiene che non integra la fattispecie dello sconfinamento nella sfera del merito amministrativo la decisione con cui il Consiglio di Stato ha escluso la sussistenza di elementi logici o testuali deponenti nel senso di attribuire all’accordo territoriale del 2013 la valenza di titolo legittimante alla permanenza dell’impianto. Ciò in quanto l’eccesso di potere per sconfinamento nella sfera del merito amministrativo è configurabile soltanto quando le indagine svolta dal giudice amministrativo abbia ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, rivelandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, attraverso un sindacato di merito, che si estrinsechi in una pronuncia aventi il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito. Nel caso di specie, il giudice di legittimità esclude categoricamente che il Consiglio di Stato abbia rimosso l’accordo territoriale del 2013, essendosi quest’ultimo limitato ad interpretarlo, non perché oggetto di specifica impugnazione, ma per decidere su un motivo d’appello. In ultima analisi il Consiglio di Stato non si è sostituito all’amministrazione: non ha effettuato un sindacato di merito, non ha operato una valutazione sul piano della convenienza e dell’opportunità dell’accordo; si è semplicemente limitato ad un’operazione di interpretazione, rientrante nella funzione giurisdizionale. Al limite può configurarsi un’errata interpretazione da parte del Consiglio di Stato – che rivelerebbe un error in iudicando – giammai sindacabile con il rimedio proposto.

La pronuncia è di particolare interesse perché applica l’art. 380 bisc.p.c., così come modificato a seguito del d.lgs. 149/2012 (c.d. Riforma Cartabia).

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Come indicato nella parte in fatto, la Prima Presidente chiedeva la definizione accelerata del ricorso, poiché inammissibile, con applicazione dell’art. 380 bisc.p.c.

Il Collegio ritiene di aderire integralmente a quanto proposto dalla Prima Presidente, sia con riguardo al dispositivo che alle ragioni dedotte, poiché tutti i tre motivi dedotti dai ricorrenti si risolvono nella prospettazione di errori in iudicando incensurabili ai sensi dell’art. 111, co. 8, Cost. poiché inerenti ai limiti interni della giurisdizione amministrativa.

Poiché la Corte di cassazione ha definito il giudizio in conformità alla proposta, formulata ai sensi dell’art 380 bis c.p.c., trova applicazione l’art. 96, co. 3-4, c.p.c., in virtù della quale sussistono i presupposti per la condanna al pagamento:

– di una somma equitativamente determinata, a favore della controparte (art. 96, co. 3, c.p.c.);

– e di un’ulteriore somma di denaro non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5000 (art. 96, co. 4, c.p.c.).

I giudici di legittimità evidenziano che l’art. 380 bis c.p.c., come riformato, è immediatamente applicabile, anche ai giudizi già pendenti alla data del 28 febbraio 2023. La normativa è dunque destinata a trovare applicazione anche ai giudizi introdotti con ricorso già notificato alla data del 1° gennaio 2023, per i quali non è stata ancora fissata udienza o adunanza in camera di consiglio. Un’interpretazione contraria comporterebbe il depotenziamento della norma ed il rinvio di diversi anni dell’applicazione della stessa.

Esito del giudizio:

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna le ricorrenti in solido al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità. Condanna le ricorrenti al pagamento di un’ulteriore somma in favore del controricorrente di una somma in favore della Cassa delle ammende. Dichiara che ricorrono i presupposti processuale per dare atto della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte delle ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

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Riferimenti normativi:

Art. 111 Cost.

Art. 96 c.p.c.

Art. 360 c.p.c.

Art. 380 bis c.p.c.

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